De democratische prijs van de Muntunie, Ben Crum
Polemiek: Europees regeringsfederalisme (2)
Het democratische tekort van de huidige Europese Unie kan niet worden weggewuifd, stelt Crum in een dupliek op het artikel van Marko Bos en Bart van Riel. De inperking van de politieke keuzevrijheid binnen de lidstaten is onmiskenbaar.
Mijn artikel “Het democratisch dilemma van de Muntunie” (2012/5) beoogde het speelveld aan politieke opinies voor het bestuur van de eurozone in kaart te brengen. Ik concludeerde dat het terugdraaien van monetaire integratie een zeer kostbare en riskante optie is. Tegelijkertijd bergt het scenario waarin de crisis wordt gebruikt om door te stoten naar een democratische Europese federatie het risico in zich dat er een institutionele structuur wordt opgetuigd zonder de daarvoor vereiste maatschappelijke steun. Om die reden lijkt de huidige oriëntatie – die ik karakteriseer als een vorm van “regeringsfederalisme” – het meest waarschijnlijk: wel meer controle vanuit Brussel, maar de politieke regie toch zoveel mogelijk bij de Europese lidstaten. Maar ook deze regeringsfederalistische strategie heeft aanzienlijke nadelen met, met name omdat het politieke spel tussen de Europese regeringen onvoldoende aan spelregels is gebonden en omdat de parlementaire controle tussen het nationale en het Europese niveau te verdeeld en te zwak is.
Ik verwelkom de reactie van Marko Bos en Bart van Riel, alleen al om het feit dat de complexe situatie van de eurocrisis een open en zorgvuldig debat verdient, waarvoor in de dagelijkse politiek en media de ruimte vaak ontbreekt (of waarin deze wordt gereduceerd tot een technisch-economisch vraagstuk). Onze diagnose van de Europese respons staan ook niet lijnrecht tegenover elkaar. We lijken het erover eens te zijn dat de reactie van de Europese politiek op de eurocrisis niet de schoonheidsprijs verdient, maar op hoofdlijnen wel verdedigbaar is. Het belangrijkste verschil van inzicht betreft onze inschatting van de bijwerkingen van deze koers voor de democratie. Ik beargumenteer dat de risico’s groot zijn. Bos en Van Riel stellen dat ik overdrijf.
Democratie als prijs
Mijn stelling dat monetaire integratie een grote, en toenemende, democratische prijs dreigt te hebben, is gebaseerd op de fundamentele asymmetrie tussen het democratische gehalte van de nationale politiek en dat van de Europese Unie. Op nationaal niveau kennen we vertrouwde democratische instituties die op brede steun kunnen rekenen en die zijn ingebed in een politieke ruimte waarin gezamenlijke meningsvorming plaatsvindt. De politieke structuur van de EU daarentegen nog steeds in beweging, sterk omstreden en weinig vertrouwd. Bovendien ontbreekt het de EU aan een gezamenlijk proces van politieke meningsvorming, omdat debatten en politieke meningsvorming nog steeds primair op nationaal niveau plaatsvinden. Er vinden zeker verschuivingen plaats in de culturele en maatschappelijke sfeer van Europa, maar deze verschuivingen blijven vooralsnog ver achter op de economische en politieke ontwikkelingen.
De implicaties van deze asymmetrie is dat het inrichten van deze van democratische instituties en procedures op Europees niveau niet zomaar compenseert voor het wegvallen van democratische controle op nationaal niveau. Op dit punt is er een interessante parallel met het onderscheid dat Bos en Van Riel maken tussen een formeel en een materieel begrip van soevereiniteit.
Terecht verwerpen zij het formele begrip van soevereiniteit, en stellen ze daartegenover dat ze in materiële zin de nationale soevereiniteit alsnog ernstig is uitgehold in een internationaliserende wereld, en dat het ideaal van een soevereine natiestaat – zo die ooit al heeft bestaan – niet meer terugkomt. Maar betekent niet dat het vermogen tot democratisch zelfbestuur even makkelijk meebeweegt. Dat kan alleen als je, zoals Bos en Van Riel lijken te doen, een formalistisch democratiebegrip hanteert waarin democratie weinig meer is dan het toekennen van beslisbevoegdheden aan een parlementair orgaan. Dit miskent echter dat, juist vanwege de genoemde randvoorwaarden, de kwaliteit van de Europese democratische instituties in materiële zin achterblijft bij die van de gevestigde nationale democratieën.
In Bos en Van Riel visie moeten politiek en democratie flexibel meebewegen met de eisen van de internationale economie. Zij maken het verwijt dat de Economische Monetaire Unie oorspronkelijk halfhartig was ingericht., maar miskennen daarbij dat dit was ingegeven door gegronde terughoudendheid over het inleveren van nationale verscheidenheid en autonomie. Hun beperkte geduld met democratische zelfbestuur treedt bij uitstek naar voren in het met instemming creëren van het ‘kernprincipe’ sovereignty ends when solvency ends. Zeker, mensen die hun lasten niet meer kunnen opbrengen, dienen daarvoor verantwoordelijk te worden gesteld. De manier waarop hier het fundamentele recht op democratisch zelfbestuur ondergeschikt wordt gemaakt aan het nakomen van financiële verplichtingen, vind ik echter nogal verontrustend.
DEBATTEN EN POLITIEKE MENINGSVORMING VINDEN NOG STEEDS VOORAL OP NATIONAAL NIVEAU PLAATS
Bos en Van Riel voeren verder aan dat de belangrijkste veranderingen in de regeringscultuur van de Europese economische beleidscoördinatie zijn ingevoerd als onderdeel van het dew “six pack”, een onderdeels wetgevingspakket dat de legitieme weg van de normale Europese wetgevingsprocedure heeft gevolgd, inclusief amendering en en instemming van het Europees Parlement. Het ‘”six pack’ is inderdaad keurig volgens het boekje tot stand gekomen. Essentieel is echter de inhoud van de nieuwe spelregels. Als we die nader bekijken, dan kunnen ook Bos en Van Riel niet verhullen dat ‘de economische dialoog’ die het Europees Parlement heeft bedongen, allesbehalve uitzicht biedt op een volwaardige democratische controle. Dat is des te meer het geval zolang het vaststellen van economische aanbestedingen en eventuele sancties nadrukkelijk plaatsvindt in de schaduw van de internationale machtsverhoudingen.
Economische Motieven boven alles?
De diepere vraag is in hoeverre de huidige situatie ruimte laat voor politieke beleidskeuzes of dat we onze politieke opties simpelweg laten dicteren door de internationaliserende economische verhoudingen. Bos en Van Riel lijken zeer te hechten aan een structureel begrotingsevenwicht, en beschouwen om die reden de Europese 3%-norm voor het begrotingstekort als een te verwaarloze beperking van de nationale beleidsautonomie. Feit is echter dat dit voorjaar 2012, Nederlandse partijen, als de Partij van de Arbeid en de Socialistische Partij zich uitspraken voor een begrotingsbeleid dat inbreuk zou maken op deze norm. In die zin is de inperking van de politieke keuzevrijheid onmiskenbaar.
Uiteindelijk lijken Bos en Van Riel geen alternatief te zien dan een vlucht naar voren, waarbij financiële en economische bevoegdheden gezwind worden gecentraliseerd in Europa en het Europees Parlement als bij toverslag tot ‘volwaardig parlement’ wordt gebombardeerd. Deze strategie waarbij de politiek naadloos de functionele eisen van de economie volgt, miskent de politieke argumenten voor de alternatieve opties (regeringsfederalisme en euro-ontbinding), die ik in mijn artikel heb geschetst. Ook suggereert het ten onrechte dat democratie zich zomaar laat opschudden met een paar institutionele ingrepen.
De druk die de eurocrisis teweeg brengt om belangrijke politieke en economische taken te centraliseren vergroot de nood aan innovatieve democratische oplossingen. In mijn oorspronkelijke artikel heb ik enkele richtingen aangegeven waarin dringend stappen gewenst zijn. De recente voorstellen van Jean-Claude Trichet die Bos en Van Riel aanhalen, wijzen in een vergelijkbare richting, ofschoon ik moeite heb de wijze waarop hij het Europees Parlement het laatste woord wil geven over de nationale parlementen. In tegenstelling echter tot wat Bos en Van Riel suggereren, is een afdoende antwoord op het democratisch tekort van de Muntunie nog ver weg. Uiteindelijk is dat namelijk niet allen een kwestie van het inrichten van nieuwe instituties, maar ook van het opbouwen van vertrouwen in en betrokkenheid bij die instituties. Aan dat laatste ontbreekt het vooralsnog, en dat is de reden om zeer kritisch te blijven kijken naar verdere economische integratie en oog te houden voor eventuele alternatieven. Bovenal geldt dat we een oplossing voor dit democratisch tekort alleen mogen hopen te vinden als we het ten volle onderkennen, in plaats van dat we het wegwijven.
Ben Crum, Hoogleraar Politieke Theorie, VU Universiteit, Amsterdam
S&D 7/8/2012
