Hoe democratisch kan de EU zijn? Willem Ruitenberg

We hebben nu zo’n twintig jaar ervaring kunnen opdoen met de EU en ruim vijf jaar met de EU nieuwe stijl. Het bestuursmodel heeft de tijd gehad zich te bewijzen. Er zijn zeker gebieden waar de EU haar meerwaarde toont door goede samenwerking, maar helaas, de burger heeft niet het gevoel enige invloed te kunnen uitoefenen op de besluitvorming in de EU. Echt prettig voelen veel burgers zich niet bij die manier waarop er in de EU wordt samengewerkt: landen houden zich niet aan de afspraken of ze jagen hun eigenbelang na, onder het mom van solidariteit van anderen. En dan ook nog eens de bezwering dat er geen alternatief is, terwijl je ziet dat er fundamenteel iets mis is met de EU. De EU-samenwerking is op basis van vrijwilligheid. In toenemende mate wordt echter gesproken over de mogelijkheden van het naleven van de afspraken draconisch te kunnen afdwingen. Hier wringt iets. Vrijwillig afspraken maken en ze dan niet naleven? Wat wringt?

Vreemd, vrijwillig een dwangbuis aantrekken
Dwang pakt niet de oorzaak van het niet-naleven aan. Dat regels niet worden nageleefd komt omdat ze geen democratisch draagvlak hebben, het zijn louter technocratische regels, afgesproken tussen gelijkgestemden, zonder de achterban eerst te hebben overtuigd.
Het fundamentele probleem van de EU is het gebrek aan democratisch besluitvorming en bijbehorende overtuigingskracht. Laat de EU eerst werken aan voor de burger overtuigende besluitvorming voordat er nog meer regels en landen bijkomen. Met andere woorden, zorg ervoor dat de burger dat de burger zich immaterieel prettig voelt bij de EU. Laat hem niet, zoals nu het geval is, vrij zwemmen om vervolgens te zeggen dat we maar één kant uit kunnen: meer Europa. Waardoor hij ontdekt in een fuik te zijn geleid. Wie wil dat?

Hoe werkt het besluitvormingsproces over nieuw vast te stellen Europese regels?
Eerst komt de Europese Commissie tot de conclusie dat er op Europees niveau iets gereld moet worden. Laten we de APK als voorbeeld nemen, zo’n wens komt van belangengroepen. De Commissie geeft vervolgens een Groenboek uit om de problemen te inventariseren. Daarop kan worden gereageerd. Dit is de enige mogelijkheid voor inspraak door burgers, daarna wordt het onderwerp alleen nog besproken in ambtelijke werkgroepen.
Echter, er wordt niet altijd een Groenboek gemaakt (waarschijnlijk was die er niet bij de voorbereiding van de APK-richtlijn, ik kon het niet vinden op de website van de Commissie) en in dat geval wordt de ontwerprichtlijn direct in een ambtelijke werkgroep besproken. De burger staat zo vrijwel buitenspel. Als de Commissie met een voorstel komt, wordt in Nederland dit met een korte toelichting van het desbetreffende ministerie naar het parlement gestuurd, dat kan dan vragen stellen en reageren. Maar op dat moment zijn de voorstellen nog te abstract en leeft het niet bij de kritische achterban. Dus veel kan het parlement niet met deze informatie.

Vanaf dit besturen aan het parlement, is de verdere behandeling eigenlijk in handen van ambtenaren en hun minister. Dus een tamelijk naar binnen gekeerd proces.

Nationale wetgeving als voorbeeld
Hoe anders is dit met eigen wetsvoorstellen. In Nederland is er veel discussie voordat een vraagstuk eindelijk wordt opgepakt om er een regeling bij te maken. In dat hele proces is het voor geïnterneerden weldegelijk mogelijk mee te praten. Als er een wetsontwerp komt, kan iedereen zijn geestverwanten in de Tweede Kamer benaderen met commentaar, als individu en in vereniging. Er is discussie in kranten, je kan je tegenstanders afbranden, vergelijkbaar als in 2012, toen Rutte en Samsom elkaar aanpakten in de verkiezingscampagne. Het resultaat is dat standpunten duidelijk worden en men krijgt overzicht waar de belangen liggen. Een wetsvoorstel wordt na alle voorbereidende discussie behandeld in het parlement met een Memorie van Toelichting en een daarop volgende discussie. Tijdens de behandeling kunnen nog punten en komma’s gewijzigd worden. Men kan het niet eens zijn met de uitkomst, maar op deze manier is er wel rekening gehouden met alle opvattingen . Tijdens het proces wordt namelijk beargumenteerd waarom keuzes worden gemaakt. Helaas wordt niet altijd zo breed bediscussieerd, maar bij een wetsontwerp dat de burger echt raakt, kan het wel.

De Europese besluitvorming
De Europese Commissie stelt een concept op. Dit wordt vervolgens door ambtenaren van de lidstaten besproken, zij moeten het globaal eens worden over de tekst. De Raad van Ministers moet uiteindelijk het ontwerp goedkeuren. Dus waar ambtenaren van een lidstaat hun zin niet krijgen, moet de minister dit alsnog proberen te regelen. Maar het zijn details (vaak belangrijke) die in het proces nogal eens verloren gaan. Dat wreekt zich in de nationale toepassing, volgens mij één van de redenen waarom lidstaten sommige EU-regels niet goed naleven. De regelingen hebben vaak niet eens volledig draagvlak bij sommige deskundigen, laat staan dus bij de bevolking die het aangaat.

Niet op het scherp van de snede onderhandelen
Ik heb als ambtenaar aan dergelijke onderhandelingen deelgenomen. Steeds blijkt dan dat de Europese Commissie ruimere bevoegdheden wil dan in de praktijk wenselijk is dat de lidstaten onderling verschillend tegen de materie aankijken. Meestal hebben de Noordelijke lidstaten eenzelfde juridische invalshoek.
Een belangrijk verschil met het behandelen van eenzelfde vraagstuk op nationaal niveau, is dat bij de EU ineens prestige en belangen van landen een rol spelen, niet opvattingen van politieke partijen. Op nationaal niveau kunnen vragen scherp worden geformuleerd, door de tegenspeler hard aan te pakken. Op internationaal niveau kan dit niet. Het is diplomatiek verkeer, dus men spaart de ander. Men kan niet zeggen: “oh daar heb je die Fransen weer met hun centralisme” of “zeg nu eens wat je werkelijk bedoeld” bij de Italianen. Of “de Finnen proberen hun telecomsector te beschermen”. Het is allemaal meer verbloemd. De nationale ambtenaar legt de nadruk op wat hij er echt niet in wil hebben. Verder accepteert hij noodgedwongen onderdelen die eigenlijk onwenselijk zijn, met in het achterhoofd dat zo’n onderdeel in de praktijk wel zou kunnen worden omzeild. Als je als ambtenaar zou weten dat er geen draagvlak in eigen land is, zou je misschien wat harder op kunnen stellen. Maar de uitvlucht dat je het in Brussel niet redde is snel gemaakt. Raar eigenlijk, dat je niet zou mogen dwarsliggen of het besluitvormingsproces niet zou mogen verstoren in het belang van je eigen bevolking.
Er is nog een verschil, en ik zie dat als heel belangrijk. Bij voorstellen worden geen Memories van Toelichting gegeven. Geen nauwkeurige formulering wat de bedoeling van de regeling is, wat de voor- en nadelen zijn en een beschrijving van bezwaren die zijn gemaakt, inclusief weerlegging daarvan, ontbreken. Met een toelichting zou de bedoeling van de elementen in de regeling helder geformuleerd kunnen worden, hetgeen leidt tot een tot een zuivere discussie en daarmee scherpte.
De rechtspraak raadpleegt de parlementaire totstandkoming (en dan in het bijzonder de MvT) van een wet als een regel niet duidelijk is. De rechtelijke macht in heel Europa klaagt over het ontbreken van (Europese) Memorie van Toelichting.

Kleine wereld van (betrokkenen)
Het Europese besluitvormingsproces gaat erg traag en is kostbaar door het vele reizen. Het onttrekt zich aan een nationale discussie. En als kan worden verwacht dat in eigen land weerstand is, is het heel menselijk als de ambtenaar niet al teveel ruchtbaarheid geeft aan de voorbereiding van een regeling. In dat geval is hij met zijn met zijn eigen hobby bezig. Wat was eigenlijk de opstelling van de Nederlandse onderhandelaar in de APK-regeling?
Er zijn werkgroepen waar alle documenten vertrouwelijk zijn: bijvoorbeeld op het gebied van EU-buitenlandsbeleid. Dan is het helemaal lastig een discussie op nationaal niveau te voeren. Die vertrouwelijkheid is vaak niet eens nodig, het is een automatisme binnen de bureaucratie.
Als dan uiteindelijk de Raad van Ministers akkoord is met het ontwerp, gaat het naar het Europees Parlement. Ik wil benadrukken dat tot nu toe geen burger uit een lidstaat betrokken is geweest bij de voorbereiding. Dus draagvlak is er nog niet.

Europees Parlement
Het Europees Parlement kan nog wel wijzigingen voorstellen, maar daarmee moeten de ministers dan weer instemmen. Het Europees Parlement heeft niet de macht van het Nederlandse parlement. Je kan iets wel een parlement noemen, maar daarmee is het nog geen parlement. De burger krijgt door de benaming verkeerde verwachtingen. Het EP is eigenlijk een “Hoogste Europees Inspraak Orgaan” (HEIO). Zouden we dat zo noemen, dan zou de macht ook duidelijker zijn. Het kan de opstellers van de verordening niet naar huis sturen. En dat is maar goed ook. Het Europees Parlement is niet eens in staat om het vergaderen in Straatsburg te stoppen. Hoe geloofwaardig ben je dan als volksvertegenwoordiger eigenlijk? De eerste verantwoordelijkheid van een parlementariër is pal te staan voor democratie, de dubbele vergaderplaats is allerminst een wens van hun kiezers.
Er is nog een reden waarom het Europees Parlement niet teveel bevoegdheden moet krijgen. Het merendeel van de Europarlementariërs is overtuigd aanhanger van meer Europese integratie. Dat is begrijpelijk, ze kozen voor werk in het Europese. Maar zelfs als een beginnend Europarlementariër kritisch op de EU is, dan is ook  het bijna onmogelijk om je aan de werfkracht van internationale samenwerking te onttrekken. Ik kan u verzekeren, het werken in een internationale omgeving is heel stimulerend, inspirerend en financieel aantrekkelijk. Maar de nationale achterban heeft die ervaring helemaal niet. Die kijkt heel anders tegen het integratieproces aan. Zij zien hun wijk veranderen door buren die hun taal niet spreken. De Europarlementariërs zijn geen spreekbuis van hun volk, maar menen meestal het volk te moeten opvoeden. Het merendeel is voor meer “Europa” en als een voorgestelde regeling daaraan voldoet, zullen ze voor stemmen. Ook al zal er voor het voorstel in eigen land weinig draagvlak zijn.

Weinig flexibiliteit
Is een regeling aangenomen, dan blijkt zij in sommige landen opeens een negatieve uitwerking te hebben. Om de regeling dan te veranderen middels een verordening, is dezelfde procedure nodig. Het is in de praktijk vrijwel onmogelijk om een regeling te wijzigen, zeker als enkele lidstaten bezwaren hebben. Dat eenmaal aangenomen regels bijna niet te wijzigen zijn, is een democratisch gebrek. Het systeem kan niet inspelen op de noden van de burgers. En dan te bedenken dat Europese regels zowel gelden voor dichtbevolkte als voor dunbevolkte landen, voor hoog geïndustrialiseerde landen, als landen met weinig industrie. En er zijn een aantal grote culturele verschillen, denk aan de bestuursstijl. Dus de regels kunnen nooit passen als een handschoen in alle landen. Knelpunten zullen zich bij de uitwerking altijd voordoen. Hoe ga je daarmee om? Het gemakkelijkst is het om je dan meer niet aan de regels te houden. Dan komt van de burgers deels de roep om dwang. Maar de regels kloppen soms gewoon niet met de situatie.

Onmogelijke democratie
De manier waarop de EU wordt bestuurd heet intergouvermenteel, dus tussen de lidstaten. Een democratische bestuursvorm is hiermee onverenigbaar. Een pleidooi om de voorzitter van de Europese Commissie rechtstreeks te kiezen, is dan ook rookgordijn. Het lijkt wel democratisch, maar het maakt de invloed van de burger op de besluitvorming in de EU niet echt wezenlijk groter, Werkelijk democratisch, met dus betrokkenheid van de burgers in alle lidstaten, bij de voorbereiding van de onderwerpen, kan de EU niet zijn. Ook niet na organisatorische wijzigingen. Daarvoor is het samenwerken tussen bevolkingen die verschillende talen spreken te ingewikkeld. Dit inzicht zou tot bescheidenheid moeten leiden bij de voorstanders van vergaande integratie.
Tot nu toe is het verwijt dat de lidstaten teveel aan het eigen belang denken. Maar wat wil je!? De politici worden herkozen in het eigen land. Daar moeten ze hun stemmen krijgen, daar leggen ze dus ook de verantwoording af, daar kan de bevolking de politicus democratisch beïnvloeden. Alleen als de EU een geloofwaardig en een zelfde mate van democratie kan bieden, zou er aanleiding zijn meer bevoegdheden aan de EU over te dragen. Zoals nu gebeurt met de ECB, niemand heeft meer greep op het beleid van de ECB. In eigen land kan altijd de regering via nieuwe wetten de leiding van De Nederlandse Bank (DNB), aanwijzingen geven of ontslaan.

Besluitvorming toegankelijker en richting EU
Nationaal zal de discussie nu eerst moeten gaan over de mogelijkheden hoe het bestuur van Europa toegankelijker kan worden gemaakt voor de burger. Waar en wanneer kan de burger invloed uitoefenen op de voorbereiding en het tot stand komen van nieuwe regels. Nu wordt de burger gechanteerd met het argument dat er nog geen alternatieve zijn voor de ingeslagen weg, omdat de voorgestelde regels al zijn overeengekomen in voorbereidend overleg. Dan zouden lidstaten gezichtsverlies lijden als ze veranderd worden. Dat durft men in de diplomatieke wereld niet aan. Maar de burger zo voor het blok zetten, is intellectuele armoede dan wel dwinglanderij. Er is immers altijd een bbbb aanvaardbare mogelijkheid. Als ieder voorstel van de Europese Commissie gepaard gaat met een Memorie van Toelichting ‘Nederlandse stijl’, zou dat een ieder helpen. De voorstellen kunnen dan rechtstreeks naar de parlementen worden gestuurd, waarbij de onderhandelaars zullen worden bevraagd. Op deze manier wordt de belangstelling geactiveerd en krijgt een democratisch proces vorm. En als de Commissie dit niet wil of kan, dan zouden bij democraten alarmbellen moeten gaan rinkelen. Want hoe dan ook, de inspraak van burgers bij nieuwe regelingen zal in een vroeger stadium moeten en zal ook veel intensiever moeten plaatsvinden.

Ook moet gesproken wat we met de EU willen, welke richting moet het uit? En wat mij betreft bovenal: “welke vorm moet de EU krijgen. Met als uitgangspunt dat de besluitvorming net zo toegankelijk is voor de burgers als van het nationale bestuur.

Ik pleit breed te onderzoek hoe lidstaten met de EU-regels omgaan en een verklaring te zoeken voor de gebleken verschillen. Bij die verklaring zullen we stoten op cultuurverschillen in Europa. Deze verschillen zouden gerespecteerd moeten worden. Van de eigenheid van een land zou meer gebruik gemaakt moeten worden, want juist in die eigenheid zit ook de kracht en innovatie van een land.

De EEG heeft ons economische groei gebracht, de EU aanvankelijk ook, maar zelfs als dat in de toekomst ook zou zijn, is de keuze tussen betrouwbaar en toegankelijk bestuur of iets meer geld in de knip snel is gemaakt. Of gaan we rond het gouden kalf dansen?

mr. W.R. Ruitenberg
Voormalig Nederlands contactpunt van het Europees Justitieel Netwerk voor burgerlijke en handelszaken.

Den Haag, 26 december 2012