Opvang in de regio: de feiten en mythe, Christian Mommers en Myrthe Wijnkoop

Alleen door de grenzen hermetisch af te sluiten voorkom je dat vluchtelingen op een gammel bootje stappen richting Lampedusa. Opvang in de regio is volgens velen de oplossing. Maar of het de stroom illegale migranten ook indamt, of de landen in de regio de komst van meer vluchtelingen aankunnen en of de vluchtelingen zelf wel de kans hebben op een menswaardig bestaan is nog maar de vraag.

De massale opkomst van vluchtelingen naar Europa over de Middellandse Zee is volop in het nieuws. Deze bootvluchtelingen en -migranten zijn niet meer los te zien van de ‘opvang in de regio’. Links en rechts achtten dat dé oplossing voor de huidige crisis. Of het nu is om te voorkomen dat mensen in Europa aankomen of als uiting van internationale solidariteit: het idee van opvang in de regio heeft welhaast mythische proporties aangenomen.

Tijd om het fenomeen opvang in de regio in kaart te brengen en de feiten van de fabels te scheiden:

* Welke uitganspunten kent de vluchtelingenbescherming?
* Wat is de situatie in ‘de regio’ precies en in hoeverre zijn interventies daarin nog mogelijk?
* Wat zijn de verschillende vormen van opvang in de regio en hoe zijn deze vanuit het perspectief van bescherming en het bieden van duurzame oplossingen voor vluchtelingen te duiden?
* En ten slotte: hoe verhoudt opvang in de regio zich tot het EU-asiel-en migratiebeleid en wat moet er nog meer gebeuren?

We stippen een aantal belangrijke ontwikkelingen aan om bij de beleidsdiscussie over opvang in de regio rekening mee te houden. Daartoe maken we onderscheid tussen beleid gericht op verbeteren van de situatie van vluchtelingen en de wens van Europese lidstaten om vreemdelingen buiten de deur te houden.
Verder kijken we met name naar vluchtelingen: mensen die bescherming zoeken. Dit neemt natuurlijk niet weg dat ook immigranten die om andere redenen naar Europa gaan bij de discussie over irreguliere migratie naar de EU horen.

De principes van het vluchtelingenrecht

Het non-refoulement-beginsel waarin staat dat vluchtelingen niet mogen worden teruggestuurd naar een situatie waarin ze gevaar lopen is wellicht het bekendste principe uit het vluchtelingenrecht. Hoewel erg belangrijk is het slechts een van de vele bepalingen die voortvloeien uit het in 1951 gesloten VN-vluchtelingenverdrag. Zo hebben vluchtelingen uitdrukkelijk het recht een nieuwe toekomst op te bouwen. Doordat hervestiging daarnaast slechts mondjesmaat plaatsvindt, komt de nadruk als vanzelf bij de lokale integratie te liggen.
Het is dus niet de bedoeling dat de vluchteling altijd vluchteling blijft. De UNCHR stelt uiteindelijk dat er gezocht moet worden naar duurzame oplossingen als integratie in het opvangland, een terugkeer naar het weer veilige land van herkomst of, wanner de eerste twee varianten niet haalbaar zijn, hervestiging in vaak westerse landen. Hervestiging is net als financiële ondersteuning een voorbeeld van internationale solidariteit die als fundament onder het systeem van vluchtelingenbescherming ligt. Ondanks toenemende druk wil het kabinet het aantal vluchtelingen dat voor hervestiging in aanmerking komt niet verhogen. Met de toegenomen hoeveelheid asielzoekers hebben de gemeente al genoeg op hun plaat, vindt men.
De huidige discussie over opvang in de regio wordt dan ook veel te nauw aangevlogen. Veelal wordt uitgegaan van het absolute minimum aan non-refoulement al dan niet aangevuld met basale noodhulp? De vraag naar opvang in de regio wordt in toenemende mate gereduceerd tot de vraag of er wordt gevochten in het opvangland. Eventueel aangevuld met: verhongeren mensen er?
Is het antwoord in beide gevallen ‘nee’, dan is het land volgens velen geschikt voor opvang in de regio. Veiligheid en toekomstperspectief zijn bij de vluchtelingenbescherming echter nauw met elkaar verbonden. Bescherming is meer dan opvang alleen. Beleidsoplossingen moeten dan ook aan beide issues recht doen. Vanuit die optiek spreken wij liever over ‘bescherming in de regio’.

Bescherming in de regio

Terugkeer wordt vaak gezien als ideale oplossing, maar is zeker op korte termijn vaak ijdele hoop. Volgens de UNCHR zijn er meer dan 10 miljoen vluchtelingen, verdeeld over dertig landen, die in een zogenaamde ‘protracted refugee situation’ zitten. De gemiddelde duur van opvang is veertien jaar. Dat terugkeer hachelijk is, komt ondermeer door instabiliteit in veel regio’s en het feit dat de sterk verzwakte landen van herkomst nauwelijks in staat zijn hun gevluchte burgers weer te ontvangen. Hervestiging gebeurt bovendien maar mondjesmaat. Hierdoor komt de nadruk als vanzelf bij de lokale integratie te liggen.
Het is haast onmogelijk om vluchtelingen allemaal door lokale integratie toekomst te bieden. Allereerst gaat het om een enorme aantallen: volgens de UNCHR zo’n 85% van het totaal. Soms ligt dit percentage nog hoger. In het geval van Syrië wordt naar liefst 97% in de regio opgevangen. Daar komt nog bij dat de landen in de regio zelden een toonbeeld van stabiliteit zijn. Zo vluchten Oegandezen in de jaren tachtig en masse naar Soedan, terwijl Oeganda tien jaar later weer veel Soedanezen mocht ontvangen.
Opvanglanden hebben vaak weinig interesse in lokale integratie. Dat zie je ook terug in de per land sterk verschillende manieren van opvang. De meest in het oog springende is het vluchtelingenkamp. Vluchtelingenkampen lijken ten grondslag te liggen aan de meeste Nederlandse beleidsvoornemens en -interventies over opvang in de regio. Momenteel verblijven er zo’n 5,1 miljoen vluchtelingen. Deze opvang kent voor gastlanden, de UNCHR en de donorlanden een belangrijk voordeel: hij is makkelijk te beheersen. Bovendien zijn vluchtelingenkampen essentieel in de beginfase van een crisis wanneer de vluchtelingen centraal kunnen worden opgevangen en ze daar de meest noodzakelijke hulp geboden krijgen.
Maar vluchtelingenkampen hebben ook duidelijke nadelen, die maar mondjesmaat onderkend worden. Zo vinden er vaak mensenrechtenschendingen plaats. De bewegingsvrijheid van de vluchteling wordt veelal beperkt. Hierdoor is het voor hen vaak onmogelijk om te werken of zich verder te ontplooien. Vluchtelingenkampen zijn in dat geval per definitie geen duurzame oplossing, omdat ze lokale integratie in de weg staan.
De kritiek zwelt daarom aan. Opvang komt in de praktijk neer op ‘warehousing’ (letterlijk “oprotten”) van vluchtelingen. Bovendien bieden vluchtelingenkampen ook lang niet altijd een fysiek veilige omgeving. De massaliteit en de vaak absolute controle in de kampen werken geweld en misbruik van de kampleiding tegen vluchtelingen en van vluchtelingen onderling in de hand. Sinds afgelopen jaar is de UNCHR om. De vluchtelingenorganisatie wil nu liever geen vluchtelingenkampen als primaire opvangplek meer.

OPVANG IN KAMPEN KOMT VAAK NEER OP HET OPROTTEN VAN VLUCHTELINGEN

Behalve in kampen woont nu al meer dan de helft van de vluchtelingen in stedelijke gebieden. UNCHER verwacht dat in 2030 het aandeel van deze ‘urban refugees’ 60% of meer zal zijn. Het gaat grotendeels om mensen die hun eigen weg zoeken: qua woonruimte, werk en scholing. Soms formeel maar vaak ook in de informele economie, omdat veel opvanglanden nog stevige beperkingen opleggen aan vluchtelingen. In theorie kunnen deze urban refugees dus beter integreren dan wanneer ze in een gesloten kamp zouden zitten.
De praktijk is weerbarstiger. Organisaties als UNCHR ontwikkelen wel steeds meer programma’s om hen bij te staan, maar de mate van toegang en controle is in vergelijking tot kampen veel kleiner, waardoor het maken van interventies lastiger is. Aangezien de lokale bevolking zelf kansarm is, levert ingrijpen bovendien spanningen op tussen hen en de vluchtelingen.

Verbeterpunten

Al zo’n tien jaar wordt er in Europees verband gewerkt aan Regionale Beschermingsprogramma’s. Op die manier probeert men de beschermingscapaciteit in de regio’s te ondersteunen en te versterken. Nederland heeft hierbij altijd een voortrekkers rol vervuld. Vanaf het begin is er echter ook kritiek geweest op deze aanpak. Het betrof vooral financiering van losse UNCHR-projecten, coherentie tussen verschillende beleidsterreinen ontbrak, de focus lag teveel op doorreislanden in plaats van de regio waar vluchtelingen daadwerkelijk verbleven, het budget was ontoereikend en er was te weinig draagvlak binnen de EU.
Met de Syrische crisis lijkt hierin verandering te zijn gekomen. Deze voorlopige bescheiden kentering komt vooral doordat de lokale bevolking nu ook wordt ondersteund. Dat vergroot het draagvlak voor bescherming van vluchtelingen. Bovendien voorzien de programma’s vluchtelingen niet meer alleen van hulp, maar stimuleren ze ook de zelfredzaamheid van vluchtelingen.
Overigens is het de vraag in hoeverre men het belang hiervan onderkent. Hoewel de aanpak in de recente Migratie-agenda van de Europese Commissie wel wordt genoemd, verhoogt men het budget nauwelijks en blijven de ambities laag.
Daarnaast zijn de vluchtelingen ook beter beschermd wanneer de rechten die zelfredzaamheid en lokale integratie bevorderen beter gewaarborgd zijn. Zo kan Nederland zich jegens opvanglanden hard maken voor vrijheid van beweging en het opheffen van juridische en praktische barrières voor toegang tot werk en naturalisatie.
Maar zo’n ‘advocay’s’-gerichte aanpak ontbreekt bijna geheel. Waar investeren in regionale beschermingsprogramma’s vooral een technocratische aanpak vereist, is advocay per definitie politieker en daarmee gevoeliger. Toch past het goed in de nieuwe aanpak van ‘pleiten en binvloeden’ zoals door minister Ploumen is uiteengezet. Een ultieme inzet zou kunnen zijn om met landen in de regio te werken aan het uitbannen van het fenomeen ‘vluchtelingenkamp’, zeker wanneer het gaat om langdurige opvang. Daarvoor moet er wel meer aandacht komen voor de urban refugees die in het huidige beleid nauwelijks een rol spelen.
Uiteraard is de juridische kant van bescherming belangrijk: krijgen vluchtelingen in de regio ook echt de status die ze verdienen? Een groot probleem in met name doorreislanden aan de grenzen van de EU is dat vluchtelingen geen juridische status krijgen. Ze zijn hierdoor niet officieel erkend als vluchteling en kunnen geen aanspraak maken op andere rechten. Om aan deze praktijk een einde te maken is een grote investering in de in de asielsystemen van de eerste opvang- en doorreislanden nodig. Daarom moeten deze landen allereerst het VN-Vluchtelingenverdrag ratificeren, en moeten de asielprocedures, inclusief toegang tot rechtsbijstand en rechtsbescherming, beter gewaarborgd worden.
Zelfs als op al deze punten significante vooruitgang wordt geboekt, is het belangrijk realistisch te zijn. De economisch zwakke structuur in de landen opvanglanden bepaalt voor een groot deel in hoeverre er echt sprake kan zijn van bescherming van vluchtelingen. Het gaat hierbij om getallen die de internationale hulp ver ontstijgen. De Wereldbank becijferde onlangs dat de opvang van vluchtelingen in Libanon inmiddels zeker € 6.8 mrd heeft gekost. Nederland stuurde € 114 mln die bovendien over vijf landen is verdeeld. Een nuttige bijdrage, maar niet een die meer kan doen dan de allerergste noden lenigen. En zelfs op dat vlak schiet de internationale bijdrage de laatste jaren tekort.
Maar ook met een miljardeninjectie is het moeilijk te voorzien hoe een infrastructuur kan worden opgebouwd die vluchtelingen op lange termijn een echt perspectief biedt. De situatie varieert per land en per regio, maar de sociaal-economische en politieke beperkingen zijn enorm. Hierin veranderingen bewerkstelligen is een project van decennia. Dit verklaart ook mede waarom het illusie is om te denken dat investeren in opvang in de regio kan leiden tot een significante daling van het aantal vluchtelingen dat naar Europa doorreist.

Voorkomen van migratie door opvang in de regio

Hiermee komen we op het tweede onderdeel van de discussie. Opvang in de regio wordt steeds vaker vertaald als ‘exclusieve opvang in de regio’. Hierbij staat het ontlasten (of zelfs opheffen) van het eigen Europese asielsysteem en niet de bescherming van de vluchtelingen centraal. Geheel nieuw is deze zienswijze niet, al decennialang wordt het op het agenda gezet, waarna het telkens weer wegens gebrek aan haalbaarheid stilletjes verdwijnt. De plannen zijn grofweg te verdelen in voorstellen om asielcentra in doorreislanden op te zetten om daar namens de EU asielprocedures te voeren en maatregelen om de Europese grenzen verder te sluiten.
Het idee om vluchtelingen op locaties buiten de EU asiel te laten aanvragen stamt uit 1986. Toen waren het de Denen, in 1993 staatssecretaris Kosto, in 2003 de Britten met hun ’transit processing centres’ en een jaar later de Duitse minister Schily die voorstelde om EU-centra in Afrika op te richten om aldaar asielverzoeken af te handelen. Sindsdien steken deze ideeën nog regelmatig de kop op. De kritiek op dergelijke voorstellen is altijd even hevig als omvangrijk geweest, en geldt nog onverminderd.
Principiële bezwaren gaan met name over het beperken van de toegang tot bescherming, het afschuiven van verantwoordelijkheden en het niet of nauwelijks betrekken van de landen in de regio bij dergelijke plannen. Juridisch ontbreekt een wettelijke basis in het EU-recht en zijn er vragen over de overdraagbaarheid van bevoegdheden (tot het terugsturen van individuen) en jurisdictie. In geen van de tot nu toe gepresenteerde plannen is duidelijk of EU-normen van toepassing zijn tijdens de procedures. Of de asielaanvrager toegang heeft tot rechtshulp en rechtelijke toetsing blijft eveneens in het midden. Bovendien is allerminst zeker dat degenen die een procedure succesvol doorlopen ook echt de kans krijgen om naar de EU te komen: alle (politieke) tekenen wijzen eerder op het tegendeel.
En wat te doen met degenen die geen status krijgen? Moeten die de poort weer uit en is het verder het probleem van het land waar het centrum staat? Ongeacht de vraag of iemand in aanmerking komt voor een vluchtelingenstatus zou dit op grote problemen stuiten, aangezien de meeste Noord-Afrikaanse landen een uiterst twijfelachtig track record hebben bij het respecteren van de mensenrechten van asielzoekers en migranten. Verder zijn er ook veel praktische bezwaren, zoals de noodzaak van afspraken met politiek weinig stabiele landen waar dergelijke centra zouden moeten komen. Krijgen asielzoekers wel toegang tot de centra, en daarmee de asielprocedure? Hoe wordt de opvang in afwachting van de beslissing geregeld? Allemaal zorgen waar nog geen oplossing voor is.

Fort Europa

Een steeds populairdere optie is het Australische model de “Pacific Solution”. Deze ‘oplossing’ bevat verschillende elementen variërend van het direct terugslepen van boten naar Indonesië tot het sturen van de vluchtelingen naar de afgelegen eilanden Nauru en Manus Island waar de autoriteiten hen in detentie plaatsen.
Het model is in Europa zowel juridisch als praktisch onhoudbaar. Allereerst is het terugslepen van boten onder het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens volstrekt illegaal. De uitspraak van het Europees Mensenrechtenhof tegen Italië, dat tot 2012 zulke afspraken had met Libië, is hierover glashelder. De terugsleeppraktijk zou niet alleen botsen met het non-refoulement-beginsel, maar ook met het verbod op collectieve uitwijzing. Verder zijn er vanuit mensenrechtelijk oogpunt bezwaren tegen de in principe ongelimiteerde detentie op de eilanden en de beroerde omstandigheden bij de opvang.

DAT OPVANG IN DE REGIO LEIDT TOT EEN SIGNIFICANTE DALING VAN HET AANTAL MIGRANTEN IS EEN ILLUSIE

Dan zijn er nog praktische beperkingen. De geografische ligging van Europa is niet te vergelijken met Australië. De Europese Unie kent landgrenzen aan de (zuid)oostkant en de afstand tussen Noord-Afrika en eilanden als Malta, Cyprus en Lampedusa is niet groot. Alleen al de kusten van Egypte, Libië en Tunesië beslaan een lengte die grofweg gelijk is aan de afstand tussen Den Helder en Gibraltar: praktisch onmogelijk dus om een hermetisch dicht te houden. Het blokkeren van de Noord-Afrikaanse kust zou vooral betekenen dat de rol van mensensmokkelaars, die de EU juist wil bestrijden, alleen maar groter wordt, terwijl de risico’s voor bootvluchtelingen door dit fellere kat-en-muisspel enkel toenemen.
Bovendien is het de vraag wat het zou betekenen als het hermetisch sluiten van de grenzen wel lukt. Gezien de slechte reputatie van de Noord-Afrikaanse landen is het de vraag of vluchtelingen dan beter af zijn. Vooral in het geval van Libië, waar de plannen voor het blokkeren en onmogelijk maken van migratie zich primair op richten, is de situatie schrijnend. Het blokkeren van de zeeroute veroordeelt vluchtelingen en migranten tot een breed scala aan mensenrechtenschendingen. Hiermee ruil je je het ene humanitaire probleem in voor het andere.
Zelfs als aan al deze bezwaren tegemoet wordt gekomen, bieden het externaliseren van de asielstromen in de Pacific Solution nog geen sluitende oplossing van het door Europa gevoerde probleem. Migratie laat zich niet geheel reguleren. Landen zijn en blijven verplicht om op grond van (internationale) wet- en regelgeving iedere asielaanvraag op inhoud te blijven toetsen. Met een extern asielzoekerscentrum kun je bovendien migranten die geen recht hebben op (vluchtelingen)bescherming, maar die wel op bootjes richting Europa stappen, niet tegenhouden.
De multilaterale aanpak van onderliggende oorzaken van (gedwongen) migratie, forse investeringen in vluchtelingenbescherming in de regio en de opbouw van volwaardige asielsystemen in doorreislanden, zoals Turkije en Noord-Afrika kunnen de noodzaak verminderen om in Europa de bescherming te zoeken. Maar het is niet realistisch te verwachten dat de toestroom hierdoor direct significant afneemt.
Tegelijkertijd zijn de beleidsmaatregelen die vluchtelingen en migranten zouden moeten tegenhouden, onder het mom van opvang in de regio, vaak praktisch moeilijk of niet uitvoerbaar. Vanuit het perspectief van het internationale vluchtelingenrecht en fundamentele mensenrechten brengen deze vaak ook grote risico’s mee. Maar wat kan en moet dan wel gebeuren?
Dat mensen ervoor kiezen om op gammele bootjes te stappen en zich inlaten met mensensmokkelaars komt doordat de EU al jarenlang een ‘non-entrée regime’ hanteert. Het is momenteel voor vluchtelingen (en migranten) vrijwel onmogelijk om op een veilige en legale manier Fort Europa te bereiken. Dat moet veranderen. Europa moet nu echt werk maken van hervestiging: vluchtelingen die in de regio geen bescherming kunnen vinden uitnodigen via selectie door de UNCHR. Diversen landen hebben al een hervestigingsprogramma. De EU ook, maar slechts op vrijwillige basis. Het aantal moet substantieel omhoog. De UNCHR becijferde dat alleen al 380.000 extreem kwetsbare Syrische vluchtelingen moeten worden hervestigd.

HET VERDER OPHOGEN VAN DE MUUR RONDOM FORT EUROPA IS EEN MISKENNING VAN DE REALITEIT

Andere opties zijn humanitaire toelatingsprogramma’s en het bieden van tijdelijke bescherming aan bepaalde groepen, zoals indertijd ook bij de Kosovo-crisis gebeurde. Er moeten weer de mogelijkheid komen om op een ambassade humanitaire visa aan te vragen: een visum om ‘legaal’ naar Europa te reizen en vervolgens hier de asielprocedure te volgen. Dit kan al volgens het Europees recht, maar wordt zelden toegepast. Andere reguliere opties omvatten het vergemakkelijken en uitbreiden van gezinshereniging, het opstellen van meer mogelijkheden van (circulaire) arbeidsmigratie, het faciliteren van mogelijkheden om voor studiedoeleinden naar de EU te komen, meer en beter gebruik van de optie voor medische evacuaties en het mogelijk maken van private sponsorshps.

Evenwichtige verdeling van vluchtelingen

Landen als Duitsland en Zweden vangen momenteel veel meer vluchtelingen op dan andere lidstaten. Het huidige Dublin-systeem waar asielzoekers alleen in het land van aankomst kunnen worden ingediend functioneert niet. In het kader van een toekomstbestendig Europees beleid moet voor vluchtelingen een systeem voor betere verantwoordelijkheidsverdeling komen.
Er zijn verschillende modellen met diverse criteria denkbaar, bijvoorbeeld het Duitse Lander-systeem en de Nederlandse taakstelling inzake huisvesting van vluchtelingen, bevolkingsdichtheid of het bnp. Belangrijk is dat er bij zo’n model rekening wordt gehouden met de wensen van de vluchtelingen zelf. Op die manier is de bescherming duurzaam en wordt doormigratie voorkomen.
Zo’n systeem zal gepaard moeten gaan met verbetering van het asielbeleid in met name de Oost-Europese lande, ondermeer via een quotumebeleid. Op die manier voorkom je dat landen als Duitsland en Zweden onevenredig veel verantwoordelijkheid dragen. Het denken hierover is in volle gang: het is een grote uitdaging, maar wel noodzakelijk voor een toekomstbestendig Europees beleid. Daarnaast moet Europa de realiteit onder ogen zien. Aangezien vluchtelingen de komende tijd de overtocht zullen blijven wagen, is er een flinke investering nodig in de reddingsoperatie. Alleen zo vermindert het aantal drenkelingen substantieel.

Politieke moed, geld en geduld

Europese leiders zullen moeten accepteren dat mensen altijd hun toevlucht blijven zoeken tot Europa. Ze kunnen daarom beter inzetten op een ambitieus pakket aan maatregelen voor de middellange termijn. Alleen zo kan een positieve en constructieve wijze van opvang geleverd worden. Dat vereist nogal wat van politici en beleidsmakers, aangezien het sentiment tegen vluchtelingen, migranten en de EU momenteel onguur te noemen is. De repressieve aanpak, met het verder ophogen van de muren van Fort Europa. negeert de realiteit. De complexiteit van de huidige vluchtelingen- en migratiesituatie onder ogen zien., vergt daarentegen moed en zal naast geduld ook het nodige geld kosten. Lastig, maar het is de enige manier.

Christian Mommers en Myrthe Wijnkoop zijn senior medewerker Politieke Zaken bij Amnesty International Nederland en senior

Uit S en D, Jaargang 72, Nummer 3, Juni 2015

christian_mommers_en_myrthe_wijnkoop_-_opvang_in_de_regio_de_feiten_en_de_mythe