Vluchtelingenbescherming behelst meer dan het opzetten van wat tenten in de regio, Nanda Oudejans

Het is een treurige misvatting dat we er al zijn als we vluchtelingen beschermen tegen oorlog, geweld en mensenrechtenschendingen. Wie vlucht, verliest zijn rechtsbescherming, maar bovenal zijn thuis. Het bieden van toekomstperspectief is daarom een noodzakelijk onderdeel van de vluchtelingenopvang. Dat wordt door politici als Samsom en Azmani maar al te gemakkelijk vergeten.

De vluchtelingencrisis die Europa in zijn greep houdt heeft voor veel twijfel over de houdbaarheid van het VN-Vluchtelingenverdrag en het daaruit voortvloeiende internationale beschermingsregime voor vluchtelingen gezorgd. Het zou niet bedoeld zijn voor zulke grote aantallen vluchtelingen. Dit miskent echter de historische context waarin het verdrag tot stans is gekomen: de miljoenen vluchtelingen, ontheemden en staatlozen die zonder enige vorm van bescherming verspreid waren over het door twee wereldoorlogen verwoeste Europa.
We doen er daarom goed aan in herinnering te brengen waarvoor het verdrag ook al bedoeld is. In dit artikel geef ik een rechtsfilosofische analyse van de uitgangspunten van het Vluchtelingenverdrag, Waar in de geschiedenis en theorievorming van het internationaal vluchtelingenrecht ‘bescherming’ het belangrijkst is – veelal begrepen als bescherming tegen vervolging, onmenselijke behandeling en oorlogsgeweld – staat in onderhavig betoog asiel centraal.
Hoewel ‘asiel’ een kernbegrip is, al was het maar omdat de vluchteling die aan de grenzen verschijnt zichzelf presenteert als asielzoeker, bestaat er in de internationale gemeenschap geen overeenstemming over de betekenis van asiel. Mijn analyse van de ambitie van het Vluchtelingenverdrag verheldert het begrip asiel en informeert ons derhalve over de betekenis van het recht op asiel, zoals is neergelegd in Artikel 18 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie. Een progressief en realistisch antwoord op de vluchtelingencrisis moet zijn vertrekpunt nemen in de gedachte dat het bieden van asiel een kernwaarde is van de Europese Unie, die zichzelf niet langer enkel begrijpt als interne markt, maar ook als mensenrechtengemeenschap.

Buitengrenzen dicht: opvang in de regio

Tegenover de overweldigende hoeveelheid mensen die vluchtelingen in woord en daad bijstaan, leeft de zorg dat de vluchtelingenstroom onbeheersbaar wordt. De aantallen zijn te groot, de vluchtelingen te verschillend van ons en het maatschappelijk draagvlak een dun laagje ijs, waar we elk moment doorheen dreigen te zakken. Verschillende analyses wijzen het falend Europees grensbeleid aan als een van de oorzaken van de huidige crisis. Het argument is dan dat de Europese Unie de binnengrenzen afschafte omwille van het vrije verkeer van personen en het realiseren van de interne markt, maar daarbij vergat dat zij ook nog een buitengrens te bewaken had.
Zo betoogde Paul Scheffer in een omvangrijk opiniestuk in NRC-Handelsblad dat: “het een grote vergissing (is) geweest om de binnengrenzen op te heffen en geen werk te maken van het beschermen van de buitengrenzen”. De suggestie is dat de vluchtelingencrisis het hoofd moet worden geboden door de buitengrenzen te beveiligen en te stabiliseren, waardoor het aantal asielzoekers die vaste voet op Europese grondgebied proberen te zetten drastisch zal verminderen.
Deze suggestie heeft ook zijn weg gevonden naar regeringspartij VVD die met Grenzen aan de opvang een visie heeft gepresenteerd op het indammen van de vluchtelingenstroom. Wezenlijk voor het stabiliseren van de buitengrenzen is regionale opvang van vluchtelingen. Dat zou de noodzaak wegnemen bij vluchtelingen om door te reizen naar Europa. Het VVD-plan komt er in de kern op neer dat vluchtelingen uitsluitend in de eigen regio worden opgevangen: “Met het creëren van voldoende adequate opvang in de regio, maken we asielaanvragers in Europa overbodig. Er is dan geenrecht op asiel meer binnen Europa.
De VVD realiseert zich natuurlijk dat exclusieve regionale opvang toekomstmuziek is. Zolang deze nog niet is gerealiseerd, stemt de partij er dan ook mee in vluchtelingen op te vangen in Nederland – met dien verstande dat opvang altijd tijdelijk is en gericht op terugkeer: ‘Voorop moet staan dat opvang in Nederland tijdelijk is, namelijk tot een asielzoeker in de veilige havens in de regio terecht kan. Asielzoekers dienen zo snel als mogelijk terug te keren naar hun eigen regio, waar zij in veiligheid, dichtbij eigen huis en haard en in eigen cultuur worden opgevangen.
Waar Grenzen aan de opvang er nog van uitgaat dat regionale opvang asielaanvragen overbodig maakt, is Kamerlid Malik Azmani in zijn Migratienota uit voorjaar 2015 stelliger: “Asielaanvragen zijn niet meer mogelijk als er veilige havens in de eigen regio van herkomst zijn “en de Europese buitengrenzen gaan dan ook echt dicht”. Concreet betekent dit dat elke vreemdeling die aan de grens aanvraagt, zal worden geweigerd. Het plan-Samsom, gepresenteerd door regeringspartij PvdA in januari 2016, voorziet eveneens in het terugsturen van asielzoekers met een veerboot, maar houdt anders dan de VVD de mogelijkheid open dat vluchtelingen vanuit de regio in Europa hervestigd kunnen worden.

Plannen Azmani en Samsom juridisch onhaalbaar

Volgens de VVD is het plan van regionale opvang in plaats van asiel in Europa ‘effectief én juridisch uitvoerbaar’. De juridische haalbaarheid moet echter worden betwijfeld. Het weigeren van asielzoekers aan de grens staat op gespannen voet met het verbod op ‘refoulement’ dat geïntegreerd is in het verbod op martelen. ‘Non-refoulement’ is de kern van het vluchtelingenrecht en verbiedt staten vreemdelingen terug te sturen naar een land waar zij gevaar lopen onmenselijk of vernederend te worden behandeld. Bovendien sluit het verbod in dat vreemdelingen die asiel aanvragen aan de grens niet geweigerd mogen worden.
Non-refoulement beschermt dus zowel vluchtelingen als asielzoekers en is de juridische waarborg van het morele recht asiel te zoeken en te worden toegelaten tot een asielprocedure. Dit is ook van toepassing indien asielzoekers teruggestuurd zouden worden naar een veilig land, bijvoorbeeld Turkije, zoals voorgesteld door Samsom. In ‘M.S.S. v Belgium and Greece’ (2011) en ‘Hirsi Jamaa and others v Italy (2012) oordeelde het Europees Hof van de Rechten van de Mens dat zelfs als een land in het algemeen veilig is (wat in het geval van Turkije overigens zeer twijfelachtig is) een asielzoeker nog altijd de kans moet hebben om te laten zien dat het voor hem of haar niet veilig is.
Bovendien voegde het Hof daar een met het oog op het plan-Samsom een belangrijke overweging aan toe: het onderscheppen en terugsturen van vreemdelingen kan neerkomen op collectieve uitzetting, indien het terugsturen niet gebaseerd is op een individuele beslissing waartegen de vreemdeling een rechtsmiddel kan inzetten. Het per kerende veerboot terugsturen van migranten of asielzoekers zonder dat er sprake is van een individuele toets of beslissing komt neer op een schending van het verbod op een collectieve uitzetting van vreemdelingen, zoals is neergelegd in Artikel 4 in het Vierde Protocool bij het Verdrag tot de bescherming van de Rechten van de Mens.

Meer dan bescherming tegen oorlog en geweld

Maar niet alleen bij de juridische haalbaarheid van de plannen moeten kritische kanttekeningen worden gezet. Even kwestieus is de impliciete vooronderonderstelling van de plannen van zowel VVD als PvdA. Namelijk dat de internationale verplichting jegens vluchtelingen er enkel in bestaat opvang en (fysieke) veiligheid te bieden tegen oorlog en geweld. Deze vooronderstelling motiveert ook de abjecte bewering dat Syrische vluchtelingen die vanuit Turkije naar Europa doorreizen hier geen vluchteling zijn, maar gelukszoeker. In Turkije waren ze immers al veilig
De gedachte dat we vluchtelingen beschermen tegen vervolging, oorlogsgeweld of ernstige mensenrechtenschendingen getuigt echter van een gebrekkig inzicht in de doelstellingen van het Vluchtelingenverdrag. Het is daarom verstandig om ons te bezinnen op het uitgangspunt van het internationale beschermingsregime voor vluchtelingen en in herinnering brengen waarvoor het Vluchtelingenverdrag ook alweer bedoeld is en wat de ambitie ervan is.
Om enigszins gewapend te zijn tegen de kritiek dat het Vluchtelingenverdrag verouderd is en niet geschikt voor de actuele vluchtelingenproblematiek, neem ik als vertrekpunt Artikel 18 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie, waarin het recht op asiel verankerd ligt. In het Handvest zijn de fundamentele rechten, vrijheden en beginselen vastgelegd die juridische verplichtingen opleggen aan lidstaten wanneer zij EU-recht uitvoeren, zoals bijvoorbeeld het Europees asielrecht. Het reflecteert dat de Europese Unie zichzelf niet langer alleen als interne markt, maar ook als een mensenrechtenvriendelijke gemeenschap is het recht op asiel dus een belangrijke norm.

Asiel een vaag begrip

Dat is om tee redenen opvallend. In de eerste plaats is het Handvest het eerste juridische bindende document waarin sprake is van een recht op asiel dat in ieder geval woordelijk verder strekt dan het recht asiel te zoeken als neergelegd in Artikel 14 van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens en dat, zoals we hierboven zagen, juridisch is gewaarborgd door non-refoulement.
In de tweede plaats is het opvallend omdat we – anders dan bij het recht asiel te zoeken dat begrepen wordt als het recht op toegang tot een asielprocedure waarin de vluchtelingenstatus al dan niet word toegekend – eigenlijk niet goed weten wat asiel is. Verschillende deskundigen op het gebied van Asielrecht hebben er dan ook op gewezen dat Artikel 18 linguïstisch vaag is en juridisch onduidelijk is.
Deze conceptuele onduidelijkheid geldt niet alleen Artikel 18 van het Grondrechtenhandvest, maar dateert van veel vroeger. Nadat in 1951 het VN-Vluchtelingenverdrag was aangenomen werden de voorbereidingen in gang gezet voor een tweede verdrag dat moest bijdragen aan de bescherming van onbeschermde personen in Europa, namelijk het Verdrag Inzake Territoriaal Asiel.

VLUCHTELINGEN FYSIEKE BESCHERMING BIEDEN IS NIET VOLDOENDE

Dit verdrag heeft echter nooit het levenslicht gezien. Eén van de redenen daarvoor was dat de internationale gemeenschap geen overeenstemming kon bereiken over een definitie van asiel. Een van de onderhandelaars, Atle Grahl-Madsen, die algemeen wordt gezien als de grondlegger van het Vluchtelingenrecht, vertelt dat er weliswaar een algemeen gevoel was dat ‘asiel’ “iets meer” was dan het recht asiel te zoeken en ‘iets anders’ dan bescherming tegen refoulement. Maar over waar dat ‘meer’ en ‘anders’ precies voor stond was men het na twintig jaar vergaderen, internationale conferenties en soebatten niet eens.
De internationale gemeenschap verkeert dus in opperste verwarring over wat toch een kernbegrip lijkt te zijn in het Vluchtelingenrecht – te weten: asiel. Dat is vreemd, want een vluchteling verschijnt aan de grenzen van een staat allereerst als asielzoeker, dat wil zeggen: ‘als een vreemdeling die vraagt om asiel’. Maar bij het ontbreken van een heldere definitie van asiel weten we dus niet precies wat de vreemdeling nu eigenlijk vraagt wanneer hij aan onze grens verschijnt en verzoekt om asiel.
Aangezien asiel een belangrijke norm is in het zelfbegrip van de EU als mensenrechtengemeenschap, is het zinvol om tot een begripsbepaling ervan te komen. Ik zal het doen door met behulp van een rechtsfilosofische analyse de ambities van het Vluchtelingenverdrag te verhelderen.
Het is verleidelijk te denken dat asiel te maken heeft met bescherming. De vraag is alleen: bescherming waartegen? Hier komt een veelvoorkomende misvatting om de hoek kijken, waar niet alleen de VVD zich aan bezondigt, maar die door het hele publieke debat ademt. Maar al te vaak worden de juridische vluchtelingendefinitie en het vluchtelingenvraagstuk waarop de internationale gemeenschap een antwoord poogt te geven middels het Vluchtelingenverdrag door elkaar heen gehaald.
Het recht definieert een vluchteling als iemand die in zijn eigen land te vrezen heeft voor vervolging, of die slachtoffer dreigt te worden van een onmenselijke of vernederende behandeling of van willekeurige oorlogsgeweld. Kort gezegd: ‘een vluchteling vlucht voor geweld, oorlog of ernstige mensenrechtenschendingen. De suggestie is dan dat internationale bescherming vluchtelingen vrijwaart van oorlog, geweld of ernstige mensenrechtenschendingen. De juridische definitie die ertoe dient om vluchtelingen te identificeren wordt tegelijkertijd gebruikt om het probleem te begrijpen.

De vluchteling als anomalie in de internationale rechtsorde

Deze misvatting is niet onschuldig. Een mogelijk gevolg is namelijk dat we aan onze juridische verplichtingen hebben voldaan, indien we vluchtelingen fysieke bescherming en veiligheid bieden, bijvoorbeeld in de regio van herkomst. Het kan dus de opvatting motiveren dat zij ‘daar’ horen en niet ‘hier’.
Het pleidooi voor opvang in de regio, of de heersende opinie dat Syrische vluchtelingen in Turkije horen, onttrekt echter aan het zicht dat het internationale vluchtelingenbeschermingsregime niet de oorzaken van vluchtelingenstromen adresseert en ook niet een antwoord probeert te geven op de vraag waarom mensen vluchten. De redenen waarom iemand vlucht zijn relevant voor de juridische vluchtelingendefinitie op basis waarvan we identificeren wie een vluchteling is en bescherming krijgt en wie geen vluchteling is en derhalve niet beschermd wordt.
Het internationale beschermingsregime, dat zijn oorsprong vindt in het Vluchtelingenverdrag, adresseert daartegen de situatie waarin mensen terechtkwamen nadat ze zijn gevlucht en de grens zijn overgegaan. Wie vlucht steekt nooit alleen een fysieke, geografische grens over. Door de grens over te gaan beweegt de vluchteling zich altijd ook buiten de juridische beschermingsrelatie die hem verbindt aan een staat.
Wie vlucht komt daarom buiten de grenzen van het recht te staan. De vluchteling – net zoals de staatloze – verschijnt om die reden in de internationale rechtsorde als een onbeschermde persoon. Hij is een anomalie in de internationale rechtsorde, zo stelden de ontwerpers van het Vluchtelingenverdrag, omdat hij niet langer op de bescherming van zijn staat kan terugvallen en door geen recht beschermd wordt.
De vluchteling wordt dus tot zorg van de internationale gemeenschap, niet omdat hij slachtoffer is van oorlog, geweld of vervolging – een lot dat hij immers deelt met de achterblijvers – maar omdat hij zonder bescherming is. Het Vluchtelingenverdrag ziet toe op het gebrek aan bescherming dat de dat de vluchteling overvalt zodra hij zich bevindt buiten de juridische band die hem verbindt aan een staat.

Vrijheid altijd gebonden aan een plaats

Om een goed begrip te komen wat het betekent om buiten je eigen land als onbeschermd persoon te leven, is het noodzakelijk om te kijken naar de positieve functie van grenzen. De politiek filosofe Hannah Arendt – zelf ooit het antisemitisme en nazisme in Europa ontvlucht – wijst ons op onze positieve functie in haar kritiek op het kosmopolitisme en wereldburgerschap.
“Pleidooien voor een wereld zonder grenzen gaan eraan voorbij”, stelt Arendt, “Dat de vrijheid van de één niet alleen door de vrijheid van de ander wordt begrensd en beperkt, maar ook altijd door de grenzen van een staat. Grenzen zijn nooit alleen geografische lijnen die een staat afbakenen van een andere staat, maar zijn altijd normatief in die zin dat zij een ruimte openen waarin vrijheid mogelijk is Zonder grenzen is er geen orde en al helemaal geen rechtsorde.
Grenzen openen de ruimte waarin we ons in vrijheid kunnen bewegen en waar we, als burgers van een staat, rechten en vrijheden genieten. De plek waar je vrij bent en rechten geniet, is nooit zomaar een willekeurige plek. Het is de plek waar je kinderen geboren zijn en naar school gaan, waar je het land bewerkt, de doden begraaft, waar je een huis bouwt, werkt en meedoet. En dat nooit alleen, maar altijd samen met anderen. De plek waar je vrij bent en rechten geniet is kortom de plek waar je thuis bent en jezelf kunt zijn.
Wie we zijn wordt voor een groot deel bepaald door waar we zijn en hoe wij er zijn met anderen. De grenzen van een staat waarborgen deze plek. De belangrijkste implicatie hiervan is dat het hebben en uitoefenen van rechten en vrijheden een juridisch gewaarborgde plek veronderstelt. Vrijheid is altijd gebonden aan een plaats.”

Geen thuis

Deze interpretatie van Arendt helpt ons te begrijpen in welke situatie de vluchteling terechtkomt nadat hij gevlucht is. Als we bedenken dat rechten en vrijheden altijd ruimtelijk begrensd zijn en dat deze begrenzing de mens als burger een juridisch gewaarborgde eigen plek geeft, beseffen we ten volle de betekenis van het gebrek aan bescherming dat de vluchteling overvalt, zodra hij de grens overgaat. Hij verliest niet alleen de bescherming van zijn staat, maar ook en vooral zijn eigen plek die gewaarborgd is en waar hij thuis is.
In zijn herinneringen aan zijn eigen vluchtervaring beschrijft holocaustoverlevende Jean Améry wat het betekent om een eigen plek te verliezen. De meest indringende ervaring van vluchteling zijn, aldus de van oorsprong Oostenrijkse Améry, is dat je niemand en nergens meer bent: ‘Ich war kein Ich mehr und lebte nicht in einem Wir.’ En het is een eigen plek waarnaar hij zocht: ‘Denn der Mensch braucht Heimat. Wieviel? (…). Er braucht viel Heimat, mehr jedenfalls als eine Welt von Beheimatetem deren ganzer Stolz ein kosmopolitischer Feriensass ist sich träumen lässt (…). Was bleibt ist die nüchernste Feststelung: ‘Es ist nicht gut keine Heimat zu haben.
Het is tegen deze achtergrond dat we het verzoek om asiel moeten begrijpen. Wanneer de vluchteling aan onze grenzen verschijnt en verzoekt om asiel, vraagt hij niet alleen (fysieke) bescherming), maar bovenal een eigen plek die juridisch gewaarborgd is. Asiel heeft dus een niet alleen betrekking op bescherming, maar bovenal op de plek waar bescherming geboden wordt. Juist omdat het waarborgen van een eigen plek wezenlijk is, betekent het geven van asiel dat je vooruitloopt op de mogelijkheid dat vluchtelingen opnieuw zullen wortelen – en zullen blijven.

Een nieuw vertrekpunt

In het licht van de doelstellingen van het Vluchtelingenverdrag moeten we asiel, vastgelegd als een recht in Artikel 18 van het Grondrechtenhandvest, begrijpen als het bieden van een eigen plek die juridisch gewaarborgd is en waar de rechten die volgen uit de vluchtelingenstatus uitgeoefend kunnen worden.
Een realistisch antwoord op de huidige vluchtelingencrisis kan dit als vertrekpunt nemen. Concreet betekent dit dat tegenover terugkerende pleidooien voor het intensiveren van regionale opvang van vluchtelingen het bieden van asiel wordt verdedigd als een kernwaarde van een Europa dat zichzelf begrijpt als een mensenrechtengemeenschap.

DENKEN DAT DE GRENZEN HERMETISCH AFGESLOTEN KUNNEN WORDEN BERUST OP EEN MYTHE

Daarnaast dient duidelijk te worden gemaakt dat opvang in de regio neerkomt op opvang in de vluchtelingenkampen die op geen enkele manier in staat zijn vluchtelingen een eigen plek te bieden waar ze vrij en in rechten leven. Investeren in regionale opvang mag nooit ten koste gaan van het bieden van het bieden van asiel in Europa, omdat de hekken rondom een vluchtelingenkamp niet de ruimte openen waar vrijheid en rechten heersen, maar waar zich veeleer de absolute non-plaats manifesteert.
Tot slot moet voor het voetlicht worden gebracht dat de ontvangst van (erkende) vluchtelingen meer betekent dan alleen opvangen: een land dat asiel biedt loopt vooruit op de mogelijkheid dat vluchtelingen blijven. De politiek zal daarom een doordacht integratiebeleid van vluchtelingen moeten vormgeven en uitvoeren, gericht op het terugwinnen van eigenwaarde en een gevoel bij de samenleving te horen. Zodat een vluchteling weer ‘ik’ kan zeggen en uiteindelijk ook ‘wij’.
Het beschermen van vluchtelingen is een juridische verplichting die moreel is geïnspireerd. Maar het berust ook op welbegrepen eigenbelang. Het is een mythe te denken dat de buitengrenzen bewaakt kunnen worden, zodat er geen vluchteling meer binnenkomt. Gegeven dat grenzen vluchtelingen niet tegenhouden en zij blijven komen, moeten we ons realiseren dat we het ons niet kunnen veroorloven grote aantallen mensen zonder enige vorm van bescherming op ons grondgebied te hebben. De internationale bescherming is precies bedoeld om de chaos en wanorde te voorkomen, die zouden wanneer grote groepen mensen buiten de kaders en grenzen van het recht leven.

Nanda Oudejans, Universitair docente rechtsfilosofie aan de Universiteit van Tilburg

Uit Socialisme en Democratie Jaargang 73, Nummer 1 Februari 2016

nanda_oudejans_-_vluchtelingenbescherming_behelst_meer_dan_het_opzetten_van_wat_tenten_in_de_regio